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金融機構資本監管將迎來新階段

來源:中國銀行保險報時間:2023-10-18 09:33


□賈若

“做生意是要有本錢的”。對于銀行業保險業金融機構,資本就是經營業務的本錢,是能夠用來抵御風險、支持長期發展的“真金白銀”。從金融監管的角度看,資本監管也是審慎監管的核心要素之一,是確保金融機構穩健經營、防范金融風險的重要支柱。

近年間,銀行保險機構的資本監管持續完善。對于保險機構,2016年,中國風險導向的償付能力體系,即“償二代”正式實施,在推進保險監管現代化建設、提升行業風險防控能力、促進行業轉型升級、增強我國保險市場和保險監管的國際影響力方面發揮了積極作用。2022年,原銀保監會開始實施《保險公司償付能力監管規則(Ⅱ)》,以提升償付能力監管制度的科學性、有效性和全面性。對于銀行機構,監管部門正在逐步推進資本監管制度革新,原銀保監會于2023年2月發布《商業銀行資本管理辦法(征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》)。從修訂稿內容可以看出,《征求意見稿》的修訂延續了我國銀行資本監管規則的制訂邏輯,積極借鑒相關國際標準的同時結合我國銀行業實際情況。

總體上,《征求意見稿》修訂尊重了巴塞爾協議Ⅲ國際監管改革的框架和思路,這也是中國作為國際金融監管規則制定機構重要成員國之一的應有之義。中國于2009年成為二十國集團的成員,實施國際監管標準成為具有約束力的義務。而從國際規則制定過程本身來看,無論是銀行業的巴塞爾協議Ⅲ,還是保險業的全球保險資本標準ICS,中國作為巴塞爾銀行監管委員會和國際保險監督官協會的成員,都積極參與了規則的研究和制定,體現了我國作為重要新興經濟體的影響力。

《征求意見稿》的修訂也反映了我國銀行業資本監管歷程的一脈相承。從1994年人民銀行發布《關于對商業銀行實行資產負債比例管理的通知》,參照第一版巴塞爾協議提出資本充足率監管指標,首次確立資本監管理念,到2004年《商業銀行資本補充率管理辦法》發布,提出“準確分類—提足撥備—做實利潤—資本達標”的監管路線圖,再到2012年《商業銀行資本管理辦法(試行)》發布實施,提出分層次資本充足率監管要求,建立覆蓋信用風險、市場風險和操作風險三大風險類別資本計量體系,構建了資本充足水平、監督檢查和信息披露三大支柱的完整資本監管框架。在此基礎上,此次《征求意見稿》修訂對三大風險的風險加權資產(RWA)的計量方法進行了深度調整和細化,并大幅提高了信息披露的內容和頻率要求,一方面提升銀行資本充足率計量的科學性和準確性,另一方面推動市場和公眾對銀行資本管理相關信息的關注和約束。

同時,應該注意到的是,巴塞爾銀行監管委員會始終表示其規則適用于國際活躍銀行,并不強求將其推廣至世界各國的本地銀行機構。目前并無全球通行的國際活躍銀行標準,各國在實施國際規則的時候,會結合本國實際情況確定適用國際通行規則的銀行范圍。此次《征求意見稿》修訂也非常注重分層次分類別的規則適用性,即監管機構所稱的“匹配性”,根據銀行規模、業務復雜程度、國際活躍程度和系統重要性水平的不同,適用復雜程度、精細化程度不同的資本計量和監管規則。巴塞爾協議Ⅲ國際規則固然具有相對較強的科學性,但其計量過程的復雜性意味著銀行機構要面臨更高的合規成本。我國有幾千家大大小小的銀行機構,尤其是有大量的農村銀行機構,要求他們與大型銀行適用同一套規則,無論是對中小銀行還是基層監管資源而言,都是不現實的。因此,需要在資本計量和監管精細化和合規成本之間尋求平衡。這一點與金融管理部門近年來推動分層分類監管的思路也是一致的。

因此,盡管此次《征求意見稿》進行了大幅度修訂,但由于分類監管機制的引入,預計將在很大程度上降低對中小銀行的影響。尤其是第三檔銀行,即資產規模小于100億元的小型銀行機構,還針對其支農支小的特點,對本地業務和小額業務設置了進一步的資本優惠,這將對那些專注于服務小微和本地客戶的小型銀行帶來資本節約的效應和正向激勵。

《征求意見稿》修訂引起了金融行業的廣泛關注。經過公開征求意見,相信行業內的建議和訴求將會更好地在后續規則中予以體現。對于各界期待的最終方案,至少有兩方面需要關注。

一是如何平衡政策穩定性與及時性、靈活性。距離上一次資本規則發布已過十年有余。對于銀行監管的基礎性規則,保持規則的相對穩定性確實是必要的。不可否認的是,經濟形勢、銀行業務和風險特征的變化是迅速的,如何在政策穩定性與及時性、靈活性之間尋求一定的平衡,對于監管規則而言是一個需要考慮的問題。以房地產行業為例,僅在本輪銀行資本規則修訂過程持續的兩三年時間內,行業形勢已發生了很大的變化??紤]到我國銀行業當前的房地產相關信貸仍具有一定比重,房地產信貸的資本計量要求對銀行整體資本管理而言將具有重要影響。目前《征求意見稿》對以房地產為抵押的信貸資產的資本要求與國際標準相比明顯偏高,如何合理設置政策起點,以及如何體現監管要求的相機調整空間,值得關注和思考。

二是政策實施的時間安排?!墩髑笠庖姼濉诽岢?,新規實施日期定在2024年1月1日,剩余準備時間已然非常緊張。對于那些面臨規則大幅變動的銀行機構而言,制度、系統以及傳導至前端業務條線的調整迫在眉睫。相對而言,歐盟和美國等世界主要經濟體都將巴塞爾協議Ⅲ實施日期延后至2025年左右。正式發布的新規能否給予一定程度的過渡性安排,可能是許多銀行所關注的焦點。

(作者系北京大學經濟學院風險管理與保險學系長聘副教授)

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